凝心聚力共謀高水平國土空間規劃治理 ——首屆全國國土空間規劃年會綜述

8月29日至30日，全國首屆國土空間規劃年會在福建省福州市召開，特約3位院士作主旨報告，同時開展五場平行會議。中國工程院院士吳志強、中國科學院院士段進、中國工程院院士陳軍，分別以“現代國家空間規劃的數智化轉型”“長三角一體化示范區詳細規劃探索”“用好時空信息，講好美麗中國的故事”為題作主旨報告。40余位與會專家學者圍繞規劃實施管理、城鄉空間治理、規劃技術標準和信息化建設、行業創新發展、規劃學科建設等主題分享交流并建言獻策。

以持續深化改革扎實推進規劃實施管理

　　隨著國土空間規劃體系總體建立，如何在詳細規劃和專項規劃編制、規劃實施評估、生態保護紅線管理等領域持續深化改革，強化總體規劃傳導，成為“規劃實施管理”平行會議的焦點。

　　對于各地積極探索的詳細規劃改革，同濟大學教授周儉認為，重點要強化詳細規劃的法定作用，堅持以高質量實施規劃為目標，通過完善編管體系，優化城市結構和布局，提升空間品質。他建議通過將城市更新行動開展的空間范圍劃為更新行動單元的方式，動態開展地塊層面詳細規劃的編制。

　　專項規劃種類多、領域廣，各地實際推進程度也存在差別。廣東省城鄉規劃設計研究院總工程師馬向明建議，具體明晰“編哪些”“怎么管”。一方面，應立足自然資源部門管理事權，界定涉及空間利用的專項規劃類型；另一方面，國土空間上的各種要素組成一個系統，可以借鑒結構主義對系統的分析方法來梳理各類專項規劃在系統中的橫向關系，由此構建分級分類的編制體系和“目錄清單”，以“編審要點”做好過程管控和部門協同，以“一張圖”做好規劃成果管控。

　　國土空間規劃實施評估是深化“多規合一”改革、推動規劃監督實施的長效機制。據成都市規劃設計研究院院長汪小琦介紹，成都構建“總體體檢＋分級分類體檢”相結合的評估工作體系，實現國家要求、地方特色相結合，系統評估、精細評估相結合，規劃編制、調控政策、治理行動相結合等，探索全域統籌、量身定制、科學精準、標本兼治、綜合施策的體檢評估。

　　鄉村振興，規劃先行。廣西探索建立“黨委領導、政府主導、自然資源牽頭、多部門協同、鄉鎮主責、村民主角、技術支撐”的村莊規劃編制工作機制，通過數據共享破解資料收集整理難題，技術賦能提升村民參與度和規劃師編制效率，積極編制“多規合一”的實用性村莊規劃。據廣西壯族自治區自然資源廳國土空間規劃處處長陽柳鳳介紹，村民參與、科技賦能，能夠使村莊規劃人力和時間成本降低約65％，工作效率提升約60％，村民參與度提高約5倍以上，編制費用下降約50％。

　　實施監督體系是國土空間規劃四個支撐體系之一。在自然資源部國土空間規劃研究中心副總規劃師徐小黎看來，應依托國土空間基礎信息平臺，建立健全國土空間規劃動態監測評估預警和實施監管機制。她介紹了該中心研究建立“五級三類”國土空間規劃傳導機制，探索城鎮開發邊界監測評估、風險控制線監測預警與監測等關鍵技術的進展，并從規劃實施監督理論、反饋機制、標準規范和新技術融合發展等領域提出思考建議。

　　生態保護紅線是保障和維護國家生態安全的底線和生命線。中國國土勘測規劃院研究員陳瑜琦提出堅持劃管結合，規范紅線內允許人為活動的具體類型和管理要求，明確國家重大項目占用的具體情形和審批程序，堅持靈活性和原則性、整體性和特色性、剛性和柔性相結合等原則，穩步推進、不斷完善生態保護紅線管控。

　　當前，國土空間規劃改革之需，加上相關法律修改與時俱進，讓地方國土空間規劃立法具備了條件。《大連市國土空間規劃條例》是我國正式確立國土空間規劃法律地位之后首個施行的國土空間規劃條例。大連市自然資源局副局長韓景介紹了該條例細化詳細規劃編制和審批主體等方面的創新，以及夯實國土空間規劃基礎地位等成效，也為國家層面立法以及地方性法規的制定提供了實踐經驗。

　　自然資源部國土空間規劃研究中心主任周建春指出，深化“多規合一”改革，任重道遠；強化規劃實施監督，更需要眾志成城。如何立足新發展階段，貫徹新發展理念，更好地支撐構建新發展格局和促進城鄉高質量發展，真正把高標準的城市規劃藍圖變為高質量的城市發展現實畫卷，需要各方共同努力探索。

　　以高質量發展為目標科學推進城鄉空間治理

　　如何發揮“多規合一”改革成效，實現規劃與土地政策融合，引領城鄉空間治理高質量發展？在“城鄉空間治理”平行會議上，與會者圍繞城區劃定、城市更新、鄉村振興、新城開發等主題深入交流。

　　科學精準確定城市地域，合理劃分城鄉，為全國層面統一城鄉統計口徑提供準確地理范圍，是新一輪國土空間規劃體系改革的重大基礎性研究任務。自然資源部國土衛星遙感應用中心主任王權介紹，該中心組織國土、規劃、地理、測繪和遙感等領域專家，開展了城區范圍研究和劃定工作。目前，城區范圍相關成果已經作為基礎數，在國土空間規劃實施評估等工作中發揮了重要作用，為建立國土空間規劃體系并監督實施提供了基礎性支撐數據。

　　節約集約用地是生態文明建設的根本之策，也是城鄉空間治理的重要目標和任務。中國國土勘測規劃院城鎮低效用地整理部陶曉龍從低效空間治理的政策導向出發，提出采取經濟激勵措施、健全利益分配機制、完善土地利用制度、鼓勵產業升級改造等多種手段，整合建設用地復合改造、土地混合開發、空間復合利用、土地置換、“三邊地”供應、集體經營性建設用地入市等多項政策，努力將低效用地再開發打造成國土空間規劃實施和鄉村振興用地節約挖潛的工作抓手。

　　發揮“多規合一”的國土空間規劃對城市更新系統治理、綜合治理和源頭治理作用，可以科學引導城市更新有序進行。據武漢市規劃研究院副院長武潔介紹，該市以城市更新規劃統籌推進城市高質量發展，構建“城市更新行動計劃－城市更新專項規劃－更新單元（項目）實施規劃”的城市更新規劃體系，向上落實城市總體發展意圖，向下指導詳細規劃編制，從宏觀到微觀逐級傳導，促進城市開發建設方式轉變，提升城市空間治理水平。

　　近年來，各地積極編制村莊規劃，引領鄉村建設和空間治理。據江西省國土空間調查規劃研究院副院長王建輝介紹，該省發揮縣級規劃統籌性作用，以通則式村莊規劃形式解決鄉村地區有規可依等問題，以菜單式規劃編制手法解決鄉村振興重點和特色等問題，以參與式規劃組織方式解決村莊主體“一邊站”等問題，以協同式規劃實施政策解決鄉村藍圖怎么“變現”等問題，使規劃在城鄉空間治理過程中發揮了重要的基礎性作用。

　　新城開發是塑造高質量發展城鄉空間新格局的重要方式。據上海市規劃和自然資源局總體規劃管理處處長朱麗芳介紹，按照上海市城市總體規劃塑造空間新格局，形成“主城區－新城－新市鎮－鄉村”組成的城鄉體系，并在規劃引領下布局新城戰略發展，全面優化空間格局，打造上海未來發展戰略空間和重要增長極，為城鎮功能升級和重點區域發展提供保障。

　　北京市規劃和自然資源委員會平谷分局局長王曉明分享了該區試點建設國家“平急兩用”發展先行區的經驗。平谷健全空間轉換機制，按照獨立性、隔離性、交通性、安全功能性、經濟活力性、生活舒適性等要求做好“平急兩用”建設選址，通過落實“減量”理念、盤活閑置資源等完善“平急兩用”空間治理，從而更好促進了城鄉融合統籌發展。

　　城中村一直是城鄉空間治理熱點和難點，如何以規劃統籌引領城中村改造？據深圳市規劃和自然資源局副局長丁強介紹，深圳堅持規劃先行，組織編制城市更新專項規劃（五年規劃），明確改造目標、策略、時序和重點片區，作為城市更新單元劃定、計劃制定和規劃編制等改造工作的重要依據。同時，編制城中村綜合整治總體規劃，適應新規劃體系和存量土地開發條件下的以標準單元為基礎的規劃傳導和詳細規劃編制管控體系。

　　在歷史文化空間規劃與治理方面，福州構建了全域全要素歷史文化空間規劃體系。福州市自然資源和規劃局副局長張帆表示，該市在做好規定動作的基礎上結合實際探索特色歷史文化街區、傳統老街巷保護系列規劃等，實現法定要素保護規劃全覆蓋，為名城保護實施提供科學的規劃指導依據。

　　中國國土勘測規劃院院長馮文利指出，全面提升城鄉空間治理體系和治理能力現代化水平，既要堅持系統性，切實發揮國土空間規劃引領作用；又要堅持協調性，統籌處理好發展與保護、新增與存量、城與鄉的關系；還要堅持人民性，把人民群眾的切身利益和感受放在突出位置。

　　以標準化信息化助力國土空間治理數字化轉型

　　在“規劃技術標準和信息化建設”平行會議上，專家學者圍繞落實“四個統一”要求、完善國土空間規劃技術標準體系、重要技術標準解讀、加強規劃實施全生命周期管理、推動國土空間數字化轉型等內容展開探討。

　　根據國土空間規劃技術標準體系建設三年行動計劃，到2023年基本建立多規合一、統籌協調、包容開放、科學適用的國土空間規劃技術標準體系。全國自然資源與國土空間規劃標準化技術委員會國土空間規劃分技術委員會秘書長、中國國土勘測規劃院規劃所所長田志強透露，目前已發布、在研和立項標準基本覆蓋計劃目標。上海同濟城市規劃設計研究院有限公司院長張尚武建議，以問題為導向加強總體布局，抓住新體系的技術邏輯，自上而下與自下而上相結合，對關鍵標準和關鍵環節加強預研究，近期應加強詳細規劃和相關專項規劃標準的研究。

　　對于地方國土空間規劃標準建設，湖南省國土資源規劃院副院長麻戰洪介紹，該省國土空間規劃技術標準體系建設三年行動計劃制修訂一批規劃技術標準，覆蓋全省國土空間規劃基礎通用、編制審批、實施監管、信息平臺等方面。

　　關于推動《城鄉公共衛生應急空間規劃規范》實施，重慶市規劃設計研究院院長盧濤建議，在總體規劃編制階段，要凸顯宏觀戰略性和綱領性；在專項規劃編制階段，要落實細化總體規劃引導和管控作用；在詳細規劃編制階段，要落實和細化總規（分區規劃）明確的各類應急設施的數量、規模和相關建設要求。

　　同濟大學教授戴慎志介紹了《國土空間綜合防災規劃編制規程》主要內容，重點就國土空間防災安全格局、國土空間綜合防災規劃編制會商機制提出建議，強調這是國土空間綜合防災規劃編制、管理和實施工作的技術指引，重點指導和規范各級國土空間（總體）規劃中的綜合防災規劃和國土空間綜合防災專項規劃的編制工作。

　　在數字中國戰略和數字生態文明建設的背景下，建設國土空間規劃監測網絡（CSPON）是推進國土空間治理數字化轉型的重要舉措。對此，自然資源部信息中心學術委員會主任李曉波提出，在國土空間基礎信息平臺和自然資源三維立體“一張圖”的基礎上，構建信息共享、業務協同、上下聯動、陸海統籌的網絡化、智能化監測與評價體系。武漢市自然資源和規劃信息中心副主任熊偉建議，將空間規劃與信息化進行深度融合，向上用于研判全國及區域空間格局，向下作為完善健全自然資源治理體系、提升自然資源基層治理能力的重要抓手。

　　中國測繪科學研究院院長燕琴指出，《國土空間規劃城市時空大數據應用基本規定》明確了國土空間規劃城市時空大數據的定義與數據內容要求等，并提出了城市安全底線等5個應用場景及其典型指標，鼓勵城市在此基礎上探索增加新的應用場景，開啟了時空大數據規范化應用的新起點。

　　中國國土勘測規劃院副院長田春華指出，統一國土空間規劃技術標準，補足各級各類規劃技術規程空白，是在更深層面推動實現“多規合一”的必經之路。規劃技術標準體系建設應以高質量發展、高品質生活為導向，始終堅持“以人民為中心”；按照數字生態文明的要求，著力推進國土空間治理數字化轉型，以智慧規劃助力數字中國建設。

　　以創新思維推動規劃行業綜合能力提升

　　行業創新發展，是國土空間規劃體系建設的基礎性、戰略性支撐?！靶袠I創新發展”平行會議圍繞規劃科技創新、政產學研融合、注冊規劃師與規劃資質管理制度改革、責任（社區、鄉村）規劃師制度建立、行業組織發展等內容展開。

　　對于規劃科技創新，自然資源部科技發展司司長姚華軍表示，自然資源部從國土空間規劃理論與方法、國土空間用途管制技術、自然資源資產管理技術等方面強化國土空間規劃體系建設技術支撐，同時通過持續推進部省合作、不斷深化科教融匯等加強科技合作交流。

　　近年來，自然資源部強化統籌協調，會同有關部門按照國土空間規劃體系總體框架，加強專業隊伍建設和行業管理。自然資源部國土空間規劃局副局長李楓介紹，新的《城鄉規劃編制單位資質管理辦法》在推動資質管理改革上推出了優化專業人員結構、提升信息化水平等一系列具體措施。同時，在人社部指導下，注冊城鄉規劃師職業資格管理制度改革也有序推進，“全國優秀國土空間規劃獎”正式獲批并成為當前規劃行業的最高獎項，將極大促進規劃行業技術進步與創新創優。

　　當前，規劃行業發展面臨知識體系急速擴大、人才儲備相對不足、工作方式急需調整適應等挑戰與困難。自然資源部國土空間規劃研究中心副總規劃師商靜建議，既要強化政產學研協同，促進行政管理部門、事業單位、研究機構、編制單位、高校等的溝通交流，也要強化央地協同，加強對數字化治理體系的頂層設計與基礎設施建設，推動行業發展轉入新賽道。上海市規劃和自然資源局總工程師孫珊結合當地實踐，介紹了在總規實施評估方面堅持“開門做評估”、在城市更新方面推動多主體協同等規劃政產學研協作聯動的實踐探索。南京市規劃和自然資源局局長何流則表示，針對改革后的規劃行業特征，城鄉規劃、土地管理專業基本知識應圍繞土地利用和用途管制的改革需求，加強融合、拓展，處理好“博”與“?！钡年P系。

　　自然資源部國土空間規劃研究中心黨委副書記于海濤提出，建立國土空間規劃體系并監督實施是規劃行業和規劃工作者創新和研究的“富礦”、施展才華的舞臺，倡議行業凝心聚力、主動擔當、積極作為，“把論文寫在祖國大地上”，為深化“多規合一”改革創造出更多經得起實踐、人民、歷史檢驗的成果。

　　以政產學研融合推進規劃學科建設邁上新臺階

　　規劃學科建設和人才培養是支撐國土空間規劃體系建設的重要基礎。在“規劃學科建設”平行會議上，多位專家教授圍繞規劃課程改革、規劃專業設置、規劃教材編寫、國土空間規劃設計競賽以賽促建、虛擬教研室建設、知識圖譜應用等內容展開探討。

　　北京大學教授林堅表示，當前國土空間規劃最緊密相關的一級學科主要為地理學、城鄉規劃學、公共管理學，借鑒相關學科的課程體系，總結專業體系建設經驗，可為國土空間規劃專業和人才培養體系建設提供支撐。

　　清華大學教授張悅認為，城鄉規劃學的基本理論與方法可以運用到更廣泛的規劃領域，既包括以國土空間規劃為代表、以用途管制為核心的空間規劃領域，也包括以人居環境改善為宗旨、以開發建設行為控制為核心的建設領域的規劃設計范疇，還可以涉及其他空間或非空間規劃的專業實踐。

　　據同濟大學教授孫施文介紹，在20多所牽頭院校及專家的組織下，目前第一輪國土空間規劃專業各領域的知識圖譜框架性初稿、修改稿均已完成。他認為，要圍繞國土空間規劃實務工作建構知識體系，打破不同學科的隔閡，覆蓋國土空間規劃體系的完整內容。

　　浙江大學教授吳次芳建議，在未來較長一段時期內，國土空間規劃人才培養要有適宜多元化的人才培養目標、跨界化的人才知識結構、多層次的人才培養體系、柔性化的人才培養方法和開放式的實踐教學平臺。

　　華中科技大學教授黃亞平認為，生態文明背景下建構的國土空間規劃體系的關注重點從“點”轉向“域”、關注維度是“保護”與“開發”并重。他將規劃專業課程改革方向歸納為：適應國土空間規劃發展大勢，做好課程體系頂層設計，優化規劃課程教學內容，推進多類型規劃課程建設。

　　同濟大學教授彭震偉指出，國土空間規劃學科建設要加強規劃課程體系建設計劃的系統化、內容深度的層次化、教材形式的多元化、建設方式的開放化。在他看來，加強與行業的聯動協同是未來國土空間規劃人才培養的重要方向。

　　規劃實踐需要建立專業融合、實踐方法融合的創新工作機制，規劃教育需要探索學科融合、教學方法融合的創新培養機制。天津大學教授曾鵬認為，當前全國大學生國土空間規劃設計競賽通過搭建實踐交流平臺，以賽促教、以賽促育、以賽促建，“產教融合”，將更好推進國土空間規劃相關學科專業建設。

　　2022年8月，我國首批重點領域虛擬教研室建設試點名單公布，其中國土空間規劃領域為“1＋8”重點領域虛擬教研室建設試點。中國人民大學教授嚴金明表示，迭代更新知識圖譜，建立健全教學知識體系，深化課程建設思路等將是未來虛擬教研室的建設方向。

　　自然資源部人力資源開發中心黨委書記易樹柏指出，面對新形勢新任務，規劃學科發展要凝心聚力當好落實“多規合一”改革的引領者，發揮好“多規合一”改革優勢，形成政產學研協作聯動的良好局面，培養出新時代能用、管用、好用的規劃人才隊伍。